Chapitre 2: L'impasse du fédéralisme actuel
Mercredi le 02 mai 2007
Dans l'ensemble, le Québec et le peuple québécois ont été capable d'agir et de se développer à l'intérieur du cadre fédéral. Il serait erroné de prétendre que le fédéralisme n'a eu que des impacts négatifs sur le Québec. Le Québec bénéficie d'un des niveaux de vie les plus élevés au monde. Il s'est doté, à l'instar du Canada, d'un système de santé et de services sociaux des plus généreux. Le Québec est une terre de liberté. En tant que partie du pays canadien, le Québec participe et profite de la réputation enviable dont jouit le Canada dans la famille des nations. L'espace économique canadien en particulier offre de nombreux avantages.
Mais une lecture historique de l'expérience du fédéralisme canadien nous force à reconnaître une antinomie entre la tendance à la centralisation et à l'uniformisation du régime canadien, d'une part, et d'autre part, la volonté sans cesse grandissante du Québec d'affirmer son autonomie et sa spécificité et d'être pleinement maître de ses décisions et des choix qui le concernent. Telle est donc là, fondamentalement, la raison première de l'impasse actuelle.
En 1965, les commissaires Laurendeau et Dunton écrivent, dans leur rapport préliminaire sur le bilinguisme et le biculturalisme, que le «Canada traverse la période la plus critique de son histoire depuis la Confédération.» Ils poursuivent: «Nous croyons qu'il y a crise: c'est l'heure des décisions et des vrais changements; il en résultera soit la rupture, soit un nouvel agencement des conditions d'existence...» En 1977, la Commission fédérale Pépin-Robarts sur l'unité canadienne conclut également que le Canada traverse une crise. En 1990, l'échec de l'Accord du lac Meech invite aux mêmes conclusions.
Un régime peut-il vivre continuellement en situation de crise, sans qu'on y apporte des ajustements, des changements pour en assouplir le fonctionnement? Le régime fédéral canadien peut-il se renouveler? Est-il encore adapté aux contextes actuel et à venir?
Répondre à ces questions exige l'évaluation de la performance du fédéralisme canadien et cette analyse doit se faire en regard des objectifs poursuivis. Parmi ces objectifs, mentionnons le développement d'une économie forte, la stabilité politique, l'efficience des services publics, la réduction des inégalités régionales, la création d'un pays bilingue, la promotion du multiculturalisme...
Sur plusieurs de ces aspects, le fédéralisme canadien n'a pas rempli ou ne remplit plus ses promesses.
Les conflits linguistiques et culturels des années 60 et 70, résultat d'une incapacité du système fédéral à reconnaître l'égalité des deux peuples fondateurs, ne se sont guère estompés. Pire, à ces conflits s'ajoute aujourd'hui une crise financière et économique, elle-même résultat de l'incapacité chronique de nos institutions fédérales à faire face aux transformations des années 80, sans parler des défis des années 90. L'impératif de changement s'accentue. Pourtant, nos structures politiques refusent d'évoluer.
Mais une lecture historique de l'expérience du fédéralisme canadien nous force à reconnaître une antinomie entre la tendance à la centralisation et à l'uniformisation du régime canadien, d'une part, et d'autre part, la volonté sans cesse grandissante du Québec d'affirmer son autonomie et sa spécificité et d'être pleinement maître de ses décisions et des choix qui le concernent. Telle est donc là, fondamentalement, la raison première de l'impasse actuelle.
En 1965, les commissaires Laurendeau et Dunton écrivent, dans leur rapport préliminaire sur le bilinguisme et le biculturalisme, que le «Canada traverse la période la plus critique de son histoire depuis la Confédération.» Ils poursuivent: «Nous croyons qu'il y a crise: c'est l'heure des décisions et des vrais changements; il en résultera soit la rupture, soit un nouvel agencement des conditions d'existence...» En 1977, la Commission fédérale Pépin-Robarts sur l'unité canadienne conclut également que le Canada traverse une crise. En 1990, l'échec de l'Accord du lac Meech invite aux mêmes conclusions.
Un régime peut-il vivre continuellement en situation de crise, sans qu'on y apporte des ajustements, des changements pour en assouplir le fonctionnement? Le régime fédéral canadien peut-il se renouveler? Est-il encore adapté aux contextes actuel et à venir?
Répondre à ces questions exige l'évaluation de la performance du fédéralisme canadien et cette analyse doit se faire en regard des objectifs poursuivis. Parmi ces objectifs, mentionnons le développement d'une économie forte, la stabilité politique, l'efficience des services publics, la réduction des inégalités régionales, la création d'un pays bilingue, la promotion du multiculturalisme...
Sur plusieurs de ces aspects, le fédéralisme canadien n'a pas rempli ou ne remplit plus ses promesses.
Les conflits linguistiques et culturels des années 60 et 70, résultat d'une incapacité du système fédéral à reconnaître l'égalité des deux peuples fondateurs, ne se sont guère estompés. Pire, à ces conflits s'ajoute aujourd'hui une crise financière et économique, elle-même résultat de l'incapacité chronique de nos institutions fédérales à faire face aux transformations des années 80, sans parler des défis des années 90. L'impératif de changement s'accentue. Pourtant, nos structures politiques refusent d'évoluer.
Créer une économie forte
Un des objectifs du fédéralisme canadien a été de créer un marché commun, une économie nationale forte. Or, il est bien connu que l'intégration économique au Canada reste un objectif à compléter. Les obstacles au commerce demeurent nombreux et nuisent, chacun à leur façon, à notre performance économique 2. Plus grave encore, notre structure industrielle reste fragile. Les entreprises canadiennes et québécoises ont du mal à tirer profit des nouvelles règles du jeu international.
Aujourd'hui, la globalisation des marchés, l'internationalisation des économies confrontent nos entreprises à un environnement concurrentiel de plus en plus étendu, dépassant les frontières canadiennes. Le commerce mondial a augmenté deux fois plus vite que la production depuis le début des années 70. Une nouvelle dynamique s'impose avec l'intégration des économies de l'Est au système commercial mondial, la formation de vastes blocs commerciaux, la réduction des obstacles non tarifaires.
Un environnement économique aussi concurrentiel impose à ses participants une nouvelle discipline et une aptitude à s'adapter au changement. En fait, il devient de plus en plus évident que les chefs de file du monde de demain se retrouveront principalement au sein des pays qui auront été capables de maîtriser ces changements. Or, plusieurs problèmes structurels minent l'économie canadienne: faiblesse traditionnelle des activités de recherche et développement, diffusion lente des innovations technologiques, carences marquées en matière de qualification professionnelle et de développement d'une main-d'œuvre spécialisée, fardeau fiscal peu concurrentiel, insuffisance des efforts consacrés à l'expansion des marchés étrangers, perspectives peu encourageantes pour le secteur des ressources naturelles... Sans compter que la croissance de la productivité des entreprises canadiennes est l'une des plus faibles de tous les pays industrialisés, tandis que les coûts relatifs de main-d'œuvre et les coûts de capital sont parmi les plus élevés 3.
Cette situation, si elle se prolonge, risque d'être lourde de conséquences. Elle provoquera à coup sûr une détérioration importante de nos échanges avec l'étranger et, par conséquent, une diminution significative de notre niveau de vie. L'enjeu est majeur. Il s'agit en quelque sorte de la place que l'on veut occuper sur l'échiquier international de demain, ou en termes plus crus, de notre survie économique. Or, comme nous le verrons maintenant, la nature et l'exercice de notre fédéralisme ne sont pas étrangers aux difficultés des entreprises canadiennes et québécoises.
La lourdeur politique
Au Canada, les institutions fédérales éprouvent actuellement de plus en plus de mal à s'imposer et à gouverner. L'obstruction récente du Sénat au projet de loi sur la taxe sur les produits et services (T.P.S.) en constitue un exemple éloquent. Le traité de libre-échange canado-américain et la réforme de l'assurance-chômage ont eux aussi fait l'objet d'entraves systématiques de la part du Sénat. Le fédéralisme se trouve au milieu d'une impasse politique qui freine la prise de décisions dans plusieurs dossiers économiques d'importance pour l'avenir du pays, alors que des ressources économiques et financières considérables sont gaspillées en raison du chevauchement des juridictions et de la méconnaissance des réalités régionales par le pouvoir central.
Il n'est pas étonnant, dans ce contexte, de constater l'effritement inéluctable des bases nationales des grands partis. Le système ne parvient plus à tenir compte des intérêts de régions différentes, à plus forte raison, ne peut-il tenir compte des intérêts de peuples et de cultures différentes. La crise institutionnelle s'accompagne donc d'une montée du régionalisme au pays, aggravée par une situation où les transferts fédéraux, loin de bénéficier aux provinces les plus en difficulté, sont davantage dirigés vers les provinces les mieux nanties 4, consacrant ainsi la pérennité des disparités régionales.
Le Québec n'est donc plus seul à revendiquer des changements constitutionnels et une réforme en profondeur du partage des pouvoirs. Dans plusieurs régions du Canada, on assiste à une remise en question de la structure du pouvoir et de l'équilibre entre le Canada central et la périphérie. L'émergence de groupes politiques comme le Bloc québécois et le Reform Party témoignent de cette montée du régionalisme. Une poussée régionaliste est la contrepartie du statu quo et de la centralisation que d'aucuns, en Ontario et dans les Maritimes, continuent, malgré tout, de favoriser.
Il existe donc d'importantes divergences quant à l'avenir politique que l'on souhaite donner au pays. On arrive mal à voir et à sentir une communauté d'esprit et d'intérêts, et encore moins, une vision commune des provinces canadiennes sur le renouvellement du fédéralisme.
Par ailleurs, il est urgent de réévaluer l'idée que l'on se fait de l'État canadien. Le système politique canadien tel qu'il existe encore aujourd'hui repose sur une conception d'un État interventionniste, d'un État-providence. Les années 80 ont durement mis à l'épreuve cette conception de l'État. D'une part, la globalisation des marchés exige des appareils administratifs efficaces et concurrentiels. D'autre part, l'interventionnisme public crée souvent la dépendance tout en biaisant le comportement des agents socio-économiques.
La nouvelle philosophie économique libérale qui déferle sur le monde occidental depuis le début des années 80 propose une alternative à cette conception désuète. Elle s'articule autour d'une plus grande responsabilisation des citoyens qui prennent en charge leur destinée. Dans ce nouveau contexte, l'État hérite d'un rôle de «catalyseur». Pour remplir cette tâche, l'État se réorganise autour d'unités plus cohérentes, plus faciles à gérer, mieux adaptées aux besoins des agents socio-économiques. La décentralisation des responsabilités publiques constitue l'une des manifestations de ce nouveau courant. Les décisions doivent se rapprocher des citoyens à qui elles s'adressent.
Force est de constater que le Canada éprouve des difficultés à réaliser le virage. Le marasme économique et financier dans lequel se trouve plongé le Canada n'est d'ailleurs pas sans relation avec l'absence de consensus national sur les grands dossiers. Le Canada est de moins en moins gouvernable.
La crise des finances publiques
La crise du fédéralisme canadien touche les finances publiques. Le déficit des administrations publiques canadiennes est l'un des plus élevés du monde industrialisé. Parmi les principaux pays de l'Organisation de coopération et développement économique (OCDE), seule l'Italie affiche une performance pire que la nôtre. Ce problème a peine à se résorber et tout laisse croire qu'il demeurera présent pour plusieurs années encore. Les disparités d'aspirations et de cultures des populations desservies, l'étendue du territoire et l'éloignement des populations par rapport aux centres de décisions, enfin l'acharnement à vouloir maintenir à tout prix des normes nationales beaucoup trop contraignantes: tous ces facteurs contribuent à accroître indûment les coûts de fonctionnement de l'État et à réduire considérablement l'efficacité du secteur public.
Cette crise des finances publiques sévit alors que nous assistons toujours à de stériles et improductifs dédoublements de programmes gouvernementaux dans de nombreux secteurs d'intervention (développement économique, agriculture, immigration, santé, éducation, formation de la main-d'œuvre, etc.) 5. Le chevauchement des deux paliers de gouvernement provoque une dispersion des ressources de même qu'une absence de direction nette dans l'ensemble des actions gouvernementales. La concertation n'existe pas, les fonds publics ne sont pas utilisés de façon optimale 6.
En définitive, le régime fédéral actuel, loin de pouvoir supporter le développement social et économique, contribue à accentuer le problème. L'état des finances publiques ne permet plus au fédéral de pallier aux problèmes du régime ou de gérer ses contradictions internes. Les conséquences sont dramatiques pour tous, mais se révèlent encore plus importantes pour les régions moins nanties.
L'incapacité d'atténuer les inégalités régionales
Très tôt est apparue dans l'histoire canadienne, la volonté fédérale d'atténuer, sinon d'éliminer, les disparités régionales. Cette volonté préoccupe toujours le gouvernement fédéral. Tout indique cependant que le fédéralisme canadien n'a pas réussi à réduire les écarts de richesse entre provinces. Au contraire, ces écarts s'accentuent.
C'est dans le marché du travail que les inégalités régionales sont peut-être les plus criantes. L'écart entre le taux de chômage national et le taux enregistré dans certaines provinces illustre bien cette inégalité 7. Cet écart est encore plus important si on compare l'Ontario aux provinces les plus pauvres de la fédération. Il ne s'agit pas d'une situation ponctuelle mais bien d'un phénomène structurel, qui persiste depuis des années sans que l'on parvienne à le résorber dans le présent cadre du fédéralisme canadien.
Une partie de cet écart est attribuable aux différences structurelles des économies régionales, l'Ontario est industrialisée tandis que Terre-Neuve dépend d'activités économiques saisonnières. Mais une autre portion de l'écart s'explique par des facteurs locaux ou des facteurs liés aux politiques publiques. Et les politiques fédérales ne contribuent pas à les atténuer. Elles ont tendance à encourager la dépendance plutôt que d'accroître la mobilité ou de bonifier les conditions de production des régions bénéficiaires 8.
Les politiques fédérales de redistribution sont également de moins en moins praticables en vertu de la situation budgétaire dans laquelle le gouvernement fédéral s'est enlisé. Ainsi, le programme de péréquation, dont le principe même est inscrit dans la Constitution, ne parvient pas à assurer aux citoyens des provinces un niveau de vie comparable. Faute de fonds suffisants, le fédéral a été le premier à mettre ce principe au rancart.
Dans l'ensemble, les politiques de développement économique et industriel initiées par le gouvernement fédéral ont eu des résultats très mitigés, pas toujours conformes aux véritables objectifs de développement des régions. Loin de créer une véritable plate-forme pour le développement économique dans chacune des régions du pays, ces programmes ont plutôt cultivé une forme de dépendance des provinces moins nanties face aux programmes de transferts et de péréquation et ont, le plus souvent, donné lieu à l'affrontement, les priorités fédérales n'étant souvent pas conformes aux besoins réels des régions. Le défi est donc de taille. Les expériences peu concluantes de bien d'autres pays en témoignent.
Le rejet de la notion de dualité
Alors que les problèmes de développement économique et de développement régional s'accentuaient au cours des dernières années, le fédéralisme canadien n'a pas réussi à atténuer ses contradictions culturelles. Pour se donner une identité propre, le Canada a choisi la voie du bilinguisme et du biculturalisme. Mais le défi du bilinguisme n'a jamais pu être relevé avec succès, comme le démontrent les forts taux d'assimilation des francophones hors Québec. On a bien essayé dans certaines régions cibles ayant valeur de symbole (exemple: la capitale nationale) et pour certains services fédéraux, d'instaurer une forme de bilinguisme. En dépit d'efforts récents de certaines provinces pour mieux desservir leur population francophone, il reste que, concrètement, des communautés entières sont menacées d'assimilation à plus ou moins long terme et la notion même de dualité des peuples fondateurs est rejetée par le Canada anglais, et, phénomène encore plus triste, tout cela, en dépit de la volonté continu et des efforts héroïques qui ont depuis toujours caractérisés le combat des francophones hors Québec.
L'évolution démographique, plus faible au Québec que dans le reste du Canada, risque par ailleurs de marginaliser encore davantage le fait français au pays. Le maintien du multiculturalisme au Canada joue contre la population francophone, cette dernière étant considérée par une très forte proportion de citoyens canadiens comme une communauté culturelle parmi tant d'autres, ce qui veut dire qu'on doit la traiter sur le même pied que les autres! Le récent débat sur l'Accord du lac Meech a maintes fois illustré cette réalité.
Voilà plus de vingt-cinq ans que le Canada traverse «la plus grave crise de son histoire» sans parvenir à se renouveler dans le sens des aspirations légitimes du Québec. Les efforts de renouvellement du fédéralisme ont échoué. Or, des changements significatifs s'avèrent nécessaires, non seulement pour respecter la spécificité du Québec, mais également pour protéger la richesse actuelle et future — le niveau de vie — de tous les citoyens, canadiens comme québécois.
La dernière décennie a maintes fois démontré le manque d'adaptation du régime fédéral canadien aux nouvelles réalités économiques et politiques internationales. L'État canadien est trop lourd, trop centralisé. Il souffre des maux qui paralysent les trop grandes organisations: lenteur des processus de décision, mauvaise interprétation des besoins des usagers, sans compter le gaspillage découlant des chevauchements de compétences, ou la vulnérabilité du système aux groupes d'intérêts. Dans un contexte où l'État s'accapare de près de la moitié des ressources productives, on ne peut espérer construire une économie compétitive sans pouvoir compter sur un appareil étatique efficace, souple et capable de s'ajuster aux nouveaux besoins, aux nouvelles réalités. Sur ce plan, l'impératif de changement est aussi réel pour le Québec que pour les autres provinces.
Dans ses efforts de renouvellement du fédéralisme, le Parti libéral du Québec a toujours poursuivi deux objectifs: l'affirmation du caractère distinct de la société québécoise et le renforcement économique du Québec. Le statu quo constitutionnel apparaît comme une menace pour chacun de ces objectifs. Par contre, les changements souhaités sont impossibles dans le cadre actuel, d'où la nécessité de sortir de l'ordre constitutionnel établi. Les liens politiques et économiques entre le Québec et le Canada devront désormais faire l'objet d'un nouveau pacte.
Le Parti libéral du Québec propose un tel pacte. Un nouveau contrat tablant sur nos acquis respectifs et capable de préserver et de promouvoir le développement dans l'harmonie des sociétés québécoise et canadienne; un pacte qui reconnaît le caractère distinct du Québec tout en offrant les garanties relatives au respect intégral des droits historiques de sa communauté anglophone et le rôle important de ses communautés ethniques et culturelles et qui propose une nouvelle dynamique du partage des pouvoirs tout en favorisant une plus grande intégration des économies québécoises et canadiennes; un pacte, en quelque sorte, porteur de développement futur pour le Québec et le Canada.
Notes
2. Voir à ce sujet le rapport de la Commission royale sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada, Volume 3, 1985, p. 109.
3. Voir à ce sujet le diagnostic posé par l'Association des économistes québécois (ASDEQ) dans son mémoire à la Commission sur l'avenir politique et constitutionnel du Québec, novembre 1990, p.7.
4. Entre 1984 et 1988, la croissance des transferts fédéraux s'est élevée à 7,7% chez les provinces les mieux nanties contre 5,7% chez les provinces moins bien nanties. Voir Ministère des finances du Québec, Budget 1990-1991, annexe E, page 15.
5. Il est de notoriété que plusieurs programmes se chevauchent. Une étude effectuée en 1978 par deux chercheurs de l'École nationale d'administration publique (ÉNAP) a conclu que sur un total de 465 programmes fédéraux et provinciaux recensés à l'époque, 277 (60%) étaient en chevauchement direct ou indirect. Voir, Germain Julien et Marcel Proulx (sous la direction de Arthur Tremblay) Le chevauchement des programmes fédéraux et québécois, École nationale d'administration publique, Québec, 1978, p. 33.
6. «Les chevauchements de compétence entre Ottawa et Québec sont donc très nombreux et leurs conséquences sont excessivement coûteuses pour les administrés. (...) Une telle situation est foncièrement génératrice d'inefficacité et d'irresponsabilité sur une grande échelle. (...) Les excès mentionnés ajoutent plusieurs milliards de dollars en pure perte aux dépenses fédérales et provinciales combinées. Si elles étaient réalisées, des économies de cet ordre feraient disparaître une fraction non négligeable du déficit fédéral actuel.» L'avenir politique et constitutionnel du Québec: sa dimension économique, Mémoire de la Chambre de commerce du Québec à la Commission sur l'avenir politique et constitutionnel du Québec, octobre 1990, p.14.
7. Pour le premier semestre de 1990, le taux de chômage atteignait 5,5% en Ontario contre 8,8% dans le reste du Canada, un écart de 60%.
8. Dans son rapport intitulé Une décennie en transition, le Conseil économique du Canada souligne que les politiques de transferts aux régions n'ont guère favorisé l'établissement d'une capacité de production rentable et durable. Le rapport conclut qu'elles ont dans bien des cas, au contraire, créé une dépendance et un recours constant aux paiements de transfert. Conseil Économique du Canada, vingt-septième exposé annuel, 1990, p.39.
Un des objectifs du fédéralisme canadien a été de créer un marché commun, une économie nationale forte. Or, il est bien connu que l'intégration économique au Canada reste un objectif à compléter. Les obstacles au commerce demeurent nombreux et nuisent, chacun à leur façon, à notre performance économique 2. Plus grave encore, notre structure industrielle reste fragile. Les entreprises canadiennes et québécoises ont du mal à tirer profit des nouvelles règles du jeu international.
Aujourd'hui, la globalisation des marchés, l'internationalisation des économies confrontent nos entreprises à un environnement concurrentiel de plus en plus étendu, dépassant les frontières canadiennes. Le commerce mondial a augmenté deux fois plus vite que la production depuis le début des années 70. Une nouvelle dynamique s'impose avec l'intégration des économies de l'Est au système commercial mondial, la formation de vastes blocs commerciaux, la réduction des obstacles non tarifaires.
Un environnement économique aussi concurrentiel impose à ses participants une nouvelle discipline et une aptitude à s'adapter au changement. En fait, il devient de plus en plus évident que les chefs de file du monde de demain se retrouveront principalement au sein des pays qui auront été capables de maîtriser ces changements. Or, plusieurs problèmes structurels minent l'économie canadienne: faiblesse traditionnelle des activités de recherche et développement, diffusion lente des innovations technologiques, carences marquées en matière de qualification professionnelle et de développement d'une main-d'œuvre spécialisée, fardeau fiscal peu concurrentiel, insuffisance des efforts consacrés à l'expansion des marchés étrangers, perspectives peu encourageantes pour le secteur des ressources naturelles... Sans compter que la croissance de la productivité des entreprises canadiennes est l'une des plus faibles de tous les pays industrialisés, tandis que les coûts relatifs de main-d'œuvre et les coûts de capital sont parmi les plus élevés 3.
Cette situation, si elle se prolonge, risque d'être lourde de conséquences. Elle provoquera à coup sûr une détérioration importante de nos échanges avec l'étranger et, par conséquent, une diminution significative de notre niveau de vie. L'enjeu est majeur. Il s'agit en quelque sorte de la place que l'on veut occuper sur l'échiquier international de demain, ou en termes plus crus, de notre survie économique. Or, comme nous le verrons maintenant, la nature et l'exercice de notre fédéralisme ne sont pas étrangers aux difficultés des entreprises canadiennes et québécoises.
La lourdeur politique
Au Canada, les institutions fédérales éprouvent actuellement de plus en plus de mal à s'imposer et à gouverner. L'obstruction récente du Sénat au projet de loi sur la taxe sur les produits et services (T.P.S.) en constitue un exemple éloquent. Le traité de libre-échange canado-américain et la réforme de l'assurance-chômage ont eux aussi fait l'objet d'entraves systématiques de la part du Sénat. Le fédéralisme se trouve au milieu d'une impasse politique qui freine la prise de décisions dans plusieurs dossiers économiques d'importance pour l'avenir du pays, alors que des ressources économiques et financières considérables sont gaspillées en raison du chevauchement des juridictions et de la méconnaissance des réalités régionales par le pouvoir central.
Il n'est pas étonnant, dans ce contexte, de constater l'effritement inéluctable des bases nationales des grands partis. Le système ne parvient plus à tenir compte des intérêts de régions différentes, à plus forte raison, ne peut-il tenir compte des intérêts de peuples et de cultures différentes. La crise institutionnelle s'accompagne donc d'une montée du régionalisme au pays, aggravée par une situation où les transferts fédéraux, loin de bénéficier aux provinces les plus en difficulté, sont davantage dirigés vers les provinces les mieux nanties 4, consacrant ainsi la pérennité des disparités régionales.
Le Québec n'est donc plus seul à revendiquer des changements constitutionnels et une réforme en profondeur du partage des pouvoirs. Dans plusieurs régions du Canada, on assiste à une remise en question de la structure du pouvoir et de l'équilibre entre le Canada central et la périphérie. L'émergence de groupes politiques comme le Bloc québécois et le Reform Party témoignent de cette montée du régionalisme. Une poussée régionaliste est la contrepartie du statu quo et de la centralisation que d'aucuns, en Ontario et dans les Maritimes, continuent, malgré tout, de favoriser.
Il existe donc d'importantes divergences quant à l'avenir politique que l'on souhaite donner au pays. On arrive mal à voir et à sentir une communauté d'esprit et d'intérêts, et encore moins, une vision commune des provinces canadiennes sur le renouvellement du fédéralisme.
Par ailleurs, il est urgent de réévaluer l'idée que l'on se fait de l'État canadien. Le système politique canadien tel qu'il existe encore aujourd'hui repose sur une conception d'un État interventionniste, d'un État-providence. Les années 80 ont durement mis à l'épreuve cette conception de l'État. D'une part, la globalisation des marchés exige des appareils administratifs efficaces et concurrentiels. D'autre part, l'interventionnisme public crée souvent la dépendance tout en biaisant le comportement des agents socio-économiques.
La nouvelle philosophie économique libérale qui déferle sur le monde occidental depuis le début des années 80 propose une alternative à cette conception désuète. Elle s'articule autour d'une plus grande responsabilisation des citoyens qui prennent en charge leur destinée. Dans ce nouveau contexte, l'État hérite d'un rôle de «catalyseur». Pour remplir cette tâche, l'État se réorganise autour d'unités plus cohérentes, plus faciles à gérer, mieux adaptées aux besoins des agents socio-économiques. La décentralisation des responsabilités publiques constitue l'une des manifestations de ce nouveau courant. Les décisions doivent se rapprocher des citoyens à qui elles s'adressent.
Force est de constater que le Canada éprouve des difficultés à réaliser le virage. Le marasme économique et financier dans lequel se trouve plongé le Canada n'est d'ailleurs pas sans relation avec l'absence de consensus national sur les grands dossiers. Le Canada est de moins en moins gouvernable.
La crise des finances publiques
La crise du fédéralisme canadien touche les finances publiques. Le déficit des administrations publiques canadiennes est l'un des plus élevés du monde industrialisé. Parmi les principaux pays de l'Organisation de coopération et développement économique (OCDE), seule l'Italie affiche une performance pire que la nôtre. Ce problème a peine à se résorber et tout laisse croire qu'il demeurera présent pour plusieurs années encore. Les disparités d'aspirations et de cultures des populations desservies, l'étendue du territoire et l'éloignement des populations par rapport aux centres de décisions, enfin l'acharnement à vouloir maintenir à tout prix des normes nationales beaucoup trop contraignantes: tous ces facteurs contribuent à accroître indûment les coûts de fonctionnement de l'État et à réduire considérablement l'efficacité du secteur public.
Cette crise des finances publiques sévit alors que nous assistons toujours à de stériles et improductifs dédoublements de programmes gouvernementaux dans de nombreux secteurs d'intervention (développement économique, agriculture, immigration, santé, éducation, formation de la main-d'œuvre, etc.) 5. Le chevauchement des deux paliers de gouvernement provoque une dispersion des ressources de même qu'une absence de direction nette dans l'ensemble des actions gouvernementales. La concertation n'existe pas, les fonds publics ne sont pas utilisés de façon optimale 6.
En définitive, le régime fédéral actuel, loin de pouvoir supporter le développement social et économique, contribue à accentuer le problème. L'état des finances publiques ne permet plus au fédéral de pallier aux problèmes du régime ou de gérer ses contradictions internes. Les conséquences sont dramatiques pour tous, mais se révèlent encore plus importantes pour les régions moins nanties.
L'incapacité d'atténuer les inégalités régionales
Très tôt est apparue dans l'histoire canadienne, la volonté fédérale d'atténuer, sinon d'éliminer, les disparités régionales. Cette volonté préoccupe toujours le gouvernement fédéral. Tout indique cependant que le fédéralisme canadien n'a pas réussi à réduire les écarts de richesse entre provinces. Au contraire, ces écarts s'accentuent.
C'est dans le marché du travail que les inégalités régionales sont peut-être les plus criantes. L'écart entre le taux de chômage national et le taux enregistré dans certaines provinces illustre bien cette inégalité 7. Cet écart est encore plus important si on compare l'Ontario aux provinces les plus pauvres de la fédération. Il ne s'agit pas d'une situation ponctuelle mais bien d'un phénomène structurel, qui persiste depuis des années sans que l'on parvienne à le résorber dans le présent cadre du fédéralisme canadien.
Une partie de cet écart est attribuable aux différences structurelles des économies régionales, l'Ontario est industrialisée tandis que Terre-Neuve dépend d'activités économiques saisonnières. Mais une autre portion de l'écart s'explique par des facteurs locaux ou des facteurs liés aux politiques publiques. Et les politiques fédérales ne contribuent pas à les atténuer. Elles ont tendance à encourager la dépendance plutôt que d'accroître la mobilité ou de bonifier les conditions de production des régions bénéficiaires 8.
Les politiques fédérales de redistribution sont également de moins en moins praticables en vertu de la situation budgétaire dans laquelle le gouvernement fédéral s'est enlisé. Ainsi, le programme de péréquation, dont le principe même est inscrit dans la Constitution, ne parvient pas à assurer aux citoyens des provinces un niveau de vie comparable. Faute de fonds suffisants, le fédéral a été le premier à mettre ce principe au rancart.
Dans l'ensemble, les politiques de développement économique et industriel initiées par le gouvernement fédéral ont eu des résultats très mitigés, pas toujours conformes aux véritables objectifs de développement des régions. Loin de créer une véritable plate-forme pour le développement économique dans chacune des régions du pays, ces programmes ont plutôt cultivé une forme de dépendance des provinces moins nanties face aux programmes de transferts et de péréquation et ont, le plus souvent, donné lieu à l'affrontement, les priorités fédérales n'étant souvent pas conformes aux besoins réels des régions. Le défi est donc de taille. Les expériences peu concluantes de bien d'autres pays en témoignent.
Le rejet de la notion de dualité
Alors que les problèmes de développement économique et de développement régional s'accentuaient au cours des dernières années, le fédéralisme canadien n'a pas réussi à atténuer ses contradictions culturelles. Pour se donner une identité propre, le Canada a choisi la voie du bilinguisme et du biculturalisme. Mais le défi du bilinguisme n'a jamais pu être relevé avec succès, comme le démontrent les forts taux d'assimilation des francophones hors Québec. On a bien essayé dans certaines régions cibles ayant valeur de symbole (exemple: la capitale nationale) et pour certains services fédéraux, d'instaurer une forme de bilinguisme. En dépit d'efforts récents de certaines provinces pour mieux desservir leur population francophone, il reste que, concrètement, des communautés entières sont menacées d'assimilation à plus ou moins long terme et la notion même de dualité des peuples fondateurs est rejetée par le Canada anglais, et, phénomène encore plus triste, tout cela, en dépit de la volonté continu et des efforts héroïques qui ont depuis toujours caractérisés le combat des francophones hors Québec.
L'évolution démographique, plus faible au Québec que dans le reste du Canada, risque par ailleurs de marginaliser encore davantage le fait français au pays. Le maintien du multiculturalisme au Canada joue contre la population francophone, cette dernière étant considérée par une très forte proportion de citoyens canadiens comme une communauté culturelle parmi tant d'autres, ce qui veut dire qu'on doit la traiter sur le même pied que les autres! Le récent débat sur l'Accord du lac Meech a maintes fois illustré cette réalité.
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Voilà plus de vingt-cinq ans que le Canada traverse «la plus grave crise de son histoire» sans parvenir à se renouveler dans le sens des aspirations légitimes du Québec. Les efforts de renouvellement du fédéralisme ont échoué. Or, des changements significatifs s'avèrent nécessaires, non seulement pour respecter la spécificité du Québec, mais également pour protéger la richesse actuelle et future — le niveau de vie — de tous les citoyens, canadiens comme québécois.
La dernière décennie a maintes fois démontré le manque d'adaptation du régime fédéral canadien aux nouvelles réalités économiques et politiques internationales. L'État canadien est trop lourd, trop centralisé. Il souffre des maux qui paralysent les trop grandes organisations: lenteur des processus de décision, mauvaise interprétation des besoins des usagers, sans compter le gaspillage découlant des chevauchements de compétences, ou la vulnérabilité du système aux groupes d'intérêts. Dans un contexte où l'État s'accapare de près de la moitié des ressources productives, on ne peut espérer construire une économie compétitive sans pouvoir compter sur un appareil étatique efficace, souple et capable de s'ajuster aux nouveaux besoins, aux nouvelles réalités. Sur ce plan, l'impératif de changement est aussi réel pour le Québec que pour les autres provinces.
Dans ses efforts de renouvellement du fédéralisme, le Parti libéral du Québec a toujours poursuivi deux objectifs: l'affirmation du caractère distinct de la société québécoise et le renforcement économique du Québec. Le statu quo constitutionnel apparaît comme une menace pour chacun de ces objectifs. Par contre, les changements souhaités sont impossibles dans le cadre actuel, d'où la nécessité de sortir de l'ordre constitutionnel établi. Les liens politiques et économiques entre le Québec et le Canada devront désormais faire l'objet d'un nouveau pacte.
Le Parti libéral du Québec propose un tel pacte. Un nouveau contrat tablant sur nos acquis respectifs et capable de préserver et de promouvoir le développement dans l'harmonie des sociétés québécoise et canadienne; un pacte qui reconnaît le caractère distinct du Québec tout en offrant les garanties relatives au respect intégral des droits historiques de sa communauté anglophone et le rôle important de ses communautés ethniques et culturelles et qui propose une nouvelle dynamique du partage des pouvoirs tout en favorisant une plus grande intégration des économies québécoises et canadiennes; un pacte, en quelque sorte, porteur de développement futur pour le Québec et le Canada.
Notes
2. Voir à ce sujet le rapport de la Commission royale sur l'union économique et les perspectives de développement du Canada, Volume 3, 1985, p. 109.
3. Voir à ce sujet le diagnostic posé par l'Association des économistes québécois (ASDEQ) dans son mémoire à la Commission sur l'avenir politique et constitutionnel du Québec, novembre 1990, p.7.
4. Entre 1984 et 1988, la croissance des transferts fédéraux s'est élevée à 7,7% chez les provinces les mieux nanties contre 5,7% chez les provinces moins bien nanties. Voir Ministère des finances du Québec, Budget 1990-1991, annexe E, page 15.
5. Il est de notoriété que plusieurs programmes se chevauchent. Une étude effectuée en 1978 par deux chercheurs de l'École nationale d'administration publique (ÉNAP) a conclu que sur un total de 465 programmes fédéraux et provinciaux recensés à l'époque, 277 (60%) étaient en chevauchement direct ou indirect. Voir, Germain Julien et Marcel Proulx (sous la direction de Arthur Tremblay) Le chevauchement des programmes fédéraux et québécois, École nationale d'administration publique, Québec, 1978, p. 33.
6. «Les chevauchements de compétence entre Ottawa et Québec sont donc très nombreux et leurs conséquences sont excessivement coûteuses pour les administrés. (...) Une telle situation est foncièrement génératrice d'inefficacité et d'irresponsabilité sur une grande échelle. (...) Les excès mentionnés ajoutent plusieurs milliards de dollars en pure perte aux dépenses fédérales et provinciales combinées. Si elles étaient réalisées, des économies de cet ordre feraient disparaître une fraction non négligeable du déficit fédéral actuel.» L'avenir politique et constitutionnel du Québec: sa dimension économique, Mémoire de la Chambre de commerce du Québec à la Commission sur l'avenir politique et constitutionnel du Québec, octobre 1990, p.14.
7. Pour le premier semestre de 1990, le taux de chômage atteignait 5,5% en Ontario contre 8,8% dans le reste du Canada, un écart de 60%.
8. Dans son rapport intitulé Une décennie en transition, le Conseil économique du Canada souligne que les politiques de transferts aux régions n'ont guère favorisé l'établissement d'une capacité de production rentable et durable. Le rapport conclut qu'elles ont dans bien des cas, au contraire, créé une dépendance et un recours constant aux paiements de transfert. Conseil Économique du Canada, vingt-septième exposé annuel, 1990, p.39.